رقیب دوم برای «جبهه اصلی عرضه مسکن ارزان» در پایتخت رونمایی شد. مقرر شده «اراضی ذخیره»- زمین‌های بزرگ دارای کاربری صفر- برای مسکن‌سازی استفاده شود. این سیاست به‌خاطر امتیازهای نهفته در آن، به قیمت خروج سرمایه‌گذاران ساختمانی از بافت فرسوده و تثبیت فرسودگی اجرا خواهد شد. اراضی ذخیره می‌توانست در خدمت «بافت فرسوده» برای خانه‌سازی با قیمت پایین باشد.

مدلی که شهرداری تهران برای مسکن‌‌سازی در پایتخت تدارک دیده است، به‌دلیل بازی با سه خط قرمز مهم در شهر، حریف دوم احیای «تهران قدیم» خواهد شد. شهرداری تهران بنا دارد در اراضی ذخیره و فریزشده پایتخت برنامه انبوه‌‌سازی مسکن را کلید بزند و این در حالی است که این مدل نه تنها بدون در نظر گرفتن ‌سازوکارهای جانبی به تامین مسکن در استطاعت و کمک به خانه‌‌دار شدن طبقات پایین درآمدی نمی‌‌انجامد، بلکه می‌‌تواند به منزله رقیب برای «تهران قدیم» تلقی و مانع از توسعه آن شود. حریف و به تعبیری رقیب اول تهران قدیم در تامین و توسعه مسکن نیز طرح ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی است که با عنوان «نهضت ملی مسکن» در دولت کلید خورده و طی آن عمده منابع صرف خانه‌‌سازی در حومه شهرها می‌‌شود؛ سیاستی که می‌‌تواند به کاهش بیش از پیش سرمایه‌‌گذاری ساختمانی در دل شهرها که همین حالا هم در حداقل ممکن هستند، بینجامد.

شهرداری تهران در ماه‌های اخیر با راه‌‌اندازی تشکیلاتی موسوم به «قرارگاه مسکن» از تصمیم خود برای ورود به مساله تامین مسکن خبر داد و آن را همراستا با وظیفه ذاتی این نهاد برابر قانون شهرداری‌‌های توصیف کرد. هر چند کم و کیف ورود به حوزه تامین مسکن در استطاعت برای اقشار متوسط رو به پایین جامعه توسط مدیریت شهری با جزئیات تشریح نشد و حتی جزئیات آن برای برخی اعضای شورای شهر تهران نیز هنوز آشکار نیست؛ اما از مجموع اظهارنظرهای پراکنده و اطلاع‌‌رسانی‌‌های قطره‌‌چکانی درباره کم و کیف نحوه ورود شهرداری به حوزه تامین مسکن به تدریج مشخص شد شهرداری نیاز سالانه تهرانی‌‌ها به مسکن جدید را ۱۵۰هزار واحد برآورد کرده است و قصد دارد در اولین سال، ساخت ۱۸۰ هزار واحد مسکونی و در سال‌های بعدی مسوولیت در دوره ششم مدیریت شهری، سالانه ۱۵۰هزار واحد مسکونی در تهران را پشتیبانی کند.

جزئیات نحوه پشتیبانی درباره تمام این واحدها حتی همین امروز هم به‌طور کامل رسانه‌‌ای نشده است؛ اما هر از چندی در یک گفت‌وگوی رسانه‌‌ای، اندک نوری به بخش‌های تاریک این برنامه تابانده می‌‌‌‌شود که به نقد و ارزیابی آن کمک می‌‌کند. به تازگی مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران در گفت‌وگو با خبرگزاری «فارس» از برنامه شهرداری برای استفاده از اراضی خاصی که او با عنوان «ناکارآمد» از آنها یاد کرد، برای بستر مسکن‌‌سازی خبر داد. به این ترتیب بنای شهرداری تهران این است که بخشی از سرمایه‌های ساختمانی را به سمت مسکن‌‌سازی در صدها هکتار از اراضی ذخیره و فریزشده پایتخت هدایت کند؛ تصمیمی که به اعتقاد کارشناسان می‌‌تواند به منزله رقیب توسعه بازار مسکن در هسته اصلی شهر تهران و بافت‌های مسکونی تهران قدیم منجر شود.

پیش‌‌تر که طرح مسکن‌‌سازی یک میلیونی توسط دولت کلید خورده بود، کارشناسان هشدار دادند با توجه به تجربیات انبوه‌‌سازی مسکن دولتی در گذشته، تحقق اهداف پیش‌‌بینی‌شده دولتی در حوزه ایجاد تحرک در سرمایه‌‌گذاری ساختمانی شهری نه تنها بعید است، بلکه این برنامه به نوعی «نقض غرض» محسوب می‌‌شود؛ چراکه وقتی تمام حمایت‌‌ها، مشوق‌‌ها، تدارکات و تضامین دولت در حوزه ساخت‌و‌ساز معطوف به خارج شهر می‌‌شود، سرمایه‌‌گذاران ساختمانی در شهرهای بزرگ مثل تهران انگیزه کار و فعالیت را از دست می‌‌دهند و حتی اگر به اجرای پروژه‌های مسکن‌‌سازی در حومه ترغیب نشوند، دست‌‌کم سرمایه خود را از بازار مسکن داخل شهرهایی مثل تهران خارج می‌‌کنند و کاهش بیش از پیش عرضه در شهر، نه تنها کمکی به تعدیل قیمت مسکن نمی‌‌کند، بلکه می‌‌تواند زمینه‌‌ساز افزایش قیمت به‌دلیل بر هم خوردن میان عرضه و تقاضای مسکن در شهر شود. این در حالی است که در تهران قدیم - که مقصود از آن بافت‌های فرسوده و عمدتا متمرکز در هسته مرکزی و قدیمی شهر تهران واقع در منطقه۱۲ و اطراف آن است - نه تنها ظرفیت انباشته زیادی برای سرمایه‌‌گذاری ساختمانی و احیای بافت‌های فرسوده وجود دارد، بلکه نوسازی در این محله‌ها یک ضرورت فوری و اجتناب‌‌ناپذیر است و دغدغه سیاستگذاران بخش مسکن در دولت و نیز تصمیم‌‌سازان در مدیریت شهری باید ایجاد مشوق‌‌هایی برای تحریک ساخت‌و‌ساز در این نواحی از بازار مسکن تهران باشد.

اما پس از حریف اول نوسازی تهران قدیم در قالب طرح مسکن‌‌سازی یک میلیونی دولت، اکنون حریف دومی که به مراتب قدرتمندتر و خطرناک‌‌تر از حریف پیشین است، توسط شهرداری تهران تدارک دیده شده و آن مسکن‌‌سازی در اراضی ذخیره و فریزشده شهر تهران است؛ آن هم با ورود مستقیم شهرداری برای پشتیبانی از این مدل ساخت‌و‌ساز که می‌‌تواند به جابه‌‌جایی بزرگ سرمایه‌‌گذاری‌‌های ساختمانی در تهران منجر شود.

یکی از اراضی مد نظر شهرداری تهران برای ساخت مسکن در خیابان فداییان اسلام در حدفاصل میدان شوش تا شهرری واقع شده است. آن‌‌گونه که کاوه حاجی علی‌اکبری، مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران به خبرگزاری فارس گفته، یکی دیگر از برنامه‌هایی که در دستور کار مدیریت شهری قرار دارد، استفاده از اراضی ناکارآمد شهری برای ساخت‌و‌ساز است. وی به طرح نوسازی خیابان فدائیان اسلام به مساحت ۵۵۰هکتار اشاره کرد که به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری نیز رسیده و امکان خانه‌‌سازی در حاشیه این خیابان فراهم شده است. به گفته وی، در گذشته کاربرد صنعتی و کارگاهی داشتند و از اوایل دهه هفتاد رها شده‌‌اند یا به نوعی فریزشده و بلااستفاده مانده است.

علی اکبری خاطرنشان کرد: طی توافقات صورت‌گرفته با معاونت شهرسازی و معماری برنامه نوسازی خیابان فدائیان اسلام در دستور کار قرار گرفت و در شورای عالی معماری شهرسازی تصویب شد و از ابتدای سال جاری در سامانه طرح تفصیلی نشسته‌‌ است. در این خیابان زمین بزرگی وجود دارد که می‌‌توانیم اقدام به نوسازی کنیم. اولین پروژه هم در اسفند سال گذشته با ۸۰۰ واحد مسکونی آغاز کردیم. البته در اطراف خیابان فدائیان اسلام امکان ساخت ۱۰ هزار واحد مسکونی وجود دارد.

به این ترتیب ظاهر ماجرا این است که شهرداری قصد دارد جدای از برنامه‌های نوسازی بافت فرسوده، برنامه‌‌ای هم برای احیای این اراضی اجرا کند؛ کمااینکه به گفته مدیران شهری تهران حدود ۴۵۰۰هکتار اراضی ذخیره دارد. اما نکته قابل تامل این است که ذخیره قلمداد شدن بخشی از اراضی تهران به منزله بی‌‌کاربرد بودن آنها نیست، بلکه کاربری پیش‌‌بینی شده در آنها قرار است در آینده و طی ده‌ها سال بعد عملیاتی شود.

اما از این گذشته، سوال مهمی که مطرح می‌‌شود این است که آیا اختصاص اراضی مذکور به مسکن‌‌سازی کار درستی است؟ پاسخ به این پرسش دست‌‌کم به‌خاطر بازی با سه خط قرمز بنیادی و مهم در شهر، منفی است.

خط قرمز اول اهمیت ویژه تمرکز سیاست‌‌های شهری بر نوسازی بافت‌های فرسوده است. به‌طور کلی نحوه استفاده از اراضی شهری توسط شهرداری، نقش هدایت‌‌کننده سرمایه‌های ساختمانی را دارد و اگر اهرم‌‌های مشوق مسکن‌‌سازی توسط مدیریت شهری تهران در اراضی ذخیره متمرکز شود، به خروج اقلیت سرمایه‌‌گذاران ساختمانی از بافت فرسوده به سمت این اراضی به‌دلیل پیش‌‌بینی حمایت‌‌ها و مشوق‌‌های شهرداری منجر خواهد شد.

موضوع دوم این است که در هر برنامه‌‌ای در حوزه مسکن‌‌سازی و افزایش بارگذاری جمعیتی، باید مراقب عبور احتمالی از سقف جمعیتی شهر مصوب طرح جامع تهران باشیم. اما ازآنجاکه کاربری اراضی ذخیره مذکور در طرح‌ها و ضوابط بالادستی فعلا «صفر» تعریف شده، هرگونه بارگذاری جمعیتی در آنها عملا بازی با خط قرمز جمعیت‌‌پذیری تهران است.

سومین خط قرمز ساختمان‌‌سازی در اراضی ذخیره تهران نیز مربوط به نوع کاربری این اراضی است. برنامه فعلی مدیریت شهری این است که مجوز ساخت‌و‌ساز مسکونی در این زمین‌‌های بدون کاربری را صادر کند. این در حالی است که در وهله اول اراضی ذخیره باید برای پاسخ به نیازهای شهروندان به سرانه‌های هفتگانه خدماتی مورد استفاده قرار گیرد.

از طرفی حتی اگر قرار باشد این زمین‌‌ها به ساخت مسکن اختصاص پیدا کند، دست‌‌کم براساس ضوابط فعلی طرح‌های بالادستی چنین برنامه‌‌ای در حال حاضر به‌عنوان برنامه بهینه تلقی نمی‌‌شود؛ مگر اینکه بارگذاری در جای دیگری از شهر به نفع ساخت‌و‌ساز مسکونی در این زمین‌‌ها کاهش پیدا کند.

اما بر اساس آنچه تاکنون اعلام شده، کاربری غالب پیش‌‌بینی‌شده برای بخشی از اراضی ذخیره و فریزشده تهران «مسکونی» است و به همین منظور تغییرات پیشنهادی مدیریت شهری در ماه‌های اخیر به تصویب شورای عالی شهرسازی نیز رسیده و در طرح تفصیلی تهران که نقشه توسعه کالبدی تهران به شمار می‌‌آید، گنجانده شده است.

نیاز بافت فرسوده به مشوق‌‌های بازارساز

اما اگر زمین‌‌های ذخیره گزینه مناسبی برای ساخت سالانه هزاران واحد مسکونی در تهران نیستند، پس کجای شهر به ساخت‌و‌ساز نیاز دارد؟ پاسخ حتما «بافت‌های فرسوده» است. در واقع شهرداری به جای اینکه امکانات، مشوق‌‌ها، منابع و نظیر آن را در زمین‌‌های ذخیره متمرکز کند، باید درصدد اجرای سیاست‌‌هایی باشد که سرمایه‌‌گذاری ساختمانی را به سمت بافت‌های فرسوده هدایت کند. در واقع تبعاتی که خانه‌‌سازی در زمین‌‌های ذخیره شهر برای روند احیای بافت‌های فرسوده دارد، قابل‌اغماض نیست و تصمیم‌‌سازان شهری و سیاستگذاران بخش مسکن باید با چشم بازتری در این رابطه تصمیم‌‌گیری کنند و مانع از وضع سیاستی علیه «تهران قدیم» شوند. وظیفه اصلی مدیریت شهری در بخش مسکن در حال حاضر این است که از ابزارهای هدایت‌‌کننده سرمایه به نحوی استفاده کند که به نفع بازارسازی در بافت‌های فرسوده شود و ساخت‌و‌ساز در این مناطق رونق بگیرد.

از این گذشته، حتی با فرض اینکه شهرداری تهران از سه خط قرمز ذکرشده عبور و برنامه خود را در ابعاد وسیع در پایتخت پیاده کند، سوال این است که آیا تضمینی وجود دارد که چنین رویه‌‌ای به کاهش قیمت مسکن منجر شود؟ پاسخ به این پرسش هم با توجه به ویژگی‌‌های جامعه‌‌شناختی جمعیت ساکن در بافت‌های فرسوده منفی است. واقعیت این است که ساکنان بافت‌های فرسوده واقع در هسته اصلی تهران قدیم، اغلب سبک زندگی خاص خود را که با سایر شهروندان ساکن در نقاط دیگر شهر است، به سایر سبک‌‌های زندگی شهروندی ترجیح می‌‌دهند. در این سبک زندگی «کوچه» و «حیاط» نقش مهمی دارد. بنابراین بسیاری از ساکنان بافت فرسوده حاضر نیستند خانه‌های خود را بفروشند و به آپارتمان‌‌های پرواحد در بخش دیگری از شهر نقل‌مکان کنند. از طرفی تلقی شهرداری این است که زمین‌‌های صنعتی قیمتی ندارد و عملا جزو «قیمت زمین» از هزینه‌های تمام‌شده ساخت مسکن حذف می‌‌شود یا به حداقل کاهش پیدا می‌‌کند تا قیمت مسکن ساخته‌شده در این اراضی، با استطاعت طبقات متوسط رو به پایین جامعه تناسب بیشتری پیدا کند. این در حالی است که وقتی «تغییر کاربری» روی زمینی اعمال می‌‌شود و این تغییر در طرح تفصیلی نیز گنجانده می‌‌شود، عملا قیمت زمین مذکور دیگر نظیر قطعه زمین با کاربری صنعتی محاسبه نخواهد شد. به بیان دیگر، دلیلی وجود ندارد که سازنده مسکن ساخته‌شده در این اراضی را به قیمت حمایتی برای فروش عرضه کند. بنابراین این برداشت که از زمین ارزان برای تامین مسکن ارزان استفاده می‌‌شود، تلقی درستی نیست؛ ضمن اینکه پیش‌‌خور کردن ذخایر آتی شهر تهران که باید در سال‌های آینده برای تامین خدمات مورد نیاز شهروندان مورد استفاده قرار گیرد، در حالی شروع شده است که این مدل ورود به زمین‌‌های ممنوعه برای خانه‌‌سازی نمی‌‌تواند حتی مشکل تامین مسکن ارزان را حل کند. با توجه به اینکه شواهدی مبنی بر اینکه ابزار تشویقی یا تنبیهی خاصی پیش‌‌بینی شده باشد تا مسکن ساخته‌شده در اراضی فریزشده و ذخیره تهران در خدمت بازار مصرفی قرار بگیرد وجود ندارد، به نظر می‌‌رسد هر قدر به مالک و سرمایه‌‌گذار زمین‌‌های بزرگ با کاربری غیرمسکونی تسهیلات و امتیاز برای مسکن‌‌سازی داده شود، باز هم در عمل واحدهای تکمیل‌شده به واسطه این امتیازها در دل بازار ملاکی حل خواهد شد؛ به این معنا که واحدهای تکمیل‌شده در نهایت به قیمتی هم‌سطح با محدوده قیمتی رایج در بازار مسکن عرضه خواهد شد و چه بسا همچنان متقاضیان سرمایه‌‌ای و حتی سوداگران ملکی اقدام به معامله این واحدها کنند. با این وصف بعید است اهدافی که دولت و شهرداری از مسکن‌‌سازی به این ترتیب دارند، محقق شود.

غفلت از «مکانیزم حق انتقال توسعه»

 یک راهکار بهینه در دوره گذشته مدیریت شهری تهران شناسایی شد که در قالب آن اراضی ذخیره به منزله اهرمی برای تقویت نوسازی بافت‌های فرسوده قلمداد می‌‌شد؛ اما مخالفت برخی مدیران ارشد شهری با این طرح سبب شد شهرداری تهران نتواند آن را اجرا کند. ماجرا از این قرار است که روند نوسازی بافت‌های فرسوده به چهار علت بسیار کند است و سرمایه‌‌گذاران ساختمانی برای ورود به این بخش از بازار مسکن رغبتی ندارند. علت اول قطعات کوچک ریزدانه در این بافت‌ها و مساله دوم عرض کم معبر است که هر یک موانعی پیش روی ساخت‌و‌ساز ایجاد می‌‌کند. از سوی دیگر سبک و سنت سکونت شهروندان ساکن در این بافت‌ها که تمایل چندانی به سکونت در آپارتمان‌‌های پرواحد ندارند نیز مانعی پیش روی احیای این بافت‌ها به شمار می‌‌آید. مساله چهارم سرانه‌های خدماتی اندک در بافت‌های فرسوده است که اجازه بارگذاری جمعیتی بیشتر در این بافت‌ها را نمی‌‌دهد و به منزله مانعی برای توسعه نوسازی بافت‌های فرسوده تلقی می‌‌شود. از سوی دیگر تحقیق میدانی از سازنده‌ها نشان می‌‌دهد کف تراکم مورد انتظار سازنده‌ها در تهران پنج طبقه است و آنها معتقدند ساخت‌و‌ساز در تراکم کمتر، صرفه اقتصادی کافی برای آنها ندارد. بنابراین در بافت‌های فرسوده که تمایل مالکان ساخت‌و‌ساز با ارتفاع و تراکم کمتر است، حداقل جذابیت برای سرمایه‌‌گذاران ساختمانی وجود ندارد. راهکار بهینه طراحی‌شده توسط مدیریت شهری در دوره پنجم این بود که به مالکان زمین‌‌های ذخیره تهران اجازه تغییر کاربری و مسکن‌‌سازی داده شود، اما محل بارگذاری تراکم تشویقی که به آنها تعلق می‌‌گیرد، بافت‌های فرسوده باشد. در واقع ساخت‌و‌ساز مسکونی در اراضی ذخیره با ارتفاعی که برای سازنده و مالک صرفه اقتصادی داشته باشد، صورت بگیرد و در عین حال در بافت‌های فرسوده نیز ساخت‌و‌ساز دو طبقه در قالب تراکم تشویقی اعطاشده به این گروه از مالکان، رونق بگیرد. اما آنچه اکنون مدیریت شهری تهران کلید زده است با طرحی که در دوره گذشته با عنوان «مکانیزم حق انتقال توسعه» تعریف شد، تفاوت دارد و در واقع برای اراضی ذخیره و بافت‌های فرسوده برنامه‌هایی جداگانه پیش‌‌بینی شده است که هیچ پیوندی با یکدیگر ندارند. جدا از فقدان پیوند بین دو برنامه مذکور، مساله دیگر این است که برنامه شهرداری به نحوی عمل می‌‌کند که می‌‌تواند از طریق کاهش سرمایه‌‌گذاری ساختمانی در بافت‌های فرسوده، به تثبیت مشکلات تهران قدیم منجر شود.