تعیین تکلیف اختلاف مالی دست‌کم 10 ساله بین دولت و شهرداری تهران، در آخرین مکاتبه دوطرفه مدیریت شهری پایتخت و خزانه‌داری کل کشور، منجر به نتیجه‌گیری کاملا متضاد از هم شده است به‌طوری که آنچه را شهرداری «طلب 14 هزار میلیارد تومانی از دستگاه‌های دولتی» عنوان می‌کند، دولت نه‌تنها «سراب محاسباتی» می‌داند که حتی این نهاد شهری را «بدهکار 3200 میلیاردی خود» معرفی کرده است. بررسی‌ها درباره سرمنشأ این کشمکش قدیمی بین دولت و شهرداری که از سال 85 برسر «سهم پایتخت از اعتبارات بودجه‌ای» شکل گرفته و تاکنون ادامه داشته، حاکی است: نوع نگارش و استفاده از واژه‌های خاص در دو قانون مرتبط با تامین مالی شبکه حمل و نقل عمومی شهر تهران، باعث شده مدیران شهری در طول همه این سال‌ها با سوءبرداشت نسبت به «دامنه مسوولیت دولت در تامین هزینه‌های ساخت مترو و توسعه ناوگان اتوبوسرانی پایتخت» مواجه شوند و در نتیجه با انجام پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌‌ای در این دو حوزه، نیمی از هزینه‌ها را به حساب دولت و مطالبات معوق از دولتی‌ها منظور کنند.
این در حالی است که در قانون «حمایت از سامانه‌های حمل و نقل ریلی شهری» و قانون «توسعه حمل و نقل عمومی»، اگرچه تامین نصف منابع مالی موردنیاز برای توسعه مترو و اتوبوس و یارانه بلیت این دو شبکه، برعهده دولت گذاشته شده اما در متن این قوانین برای پرداخت منابع اعتباری، واژه «مجاز» به‌کار رفته که با دومین واژه مرسوم در مقررات و مصوبات اعتباری که «مکلف» است، تفاوت کاملا اساسی دارد. واژه دردسرساز به‌کاررفته در قوانین مربوط به نحوه تامین مالی شبکه حمل و نقل عمومی شهر تهران، سبب شده شهرداری تهران، دولت را بابت آنچه تاکنون برای مترو و اتوبوسرانی انجام داده است، 10 هزار و 800 میلیارد تومان بدهکار کند که البته این رقم معادل 77 درصد کل طلب مدنظر شهرداری است اما در مقابل خزانه‌داری کل کشور در حال حاضر ریالی بابت تکالیف بر زمین مانده دولت در پوشش هزینه‌های حمل و نقل عمومی پایتخت، قائل نباشد.صاحب‌نظران نظام برنامه‌ریزی و قانون‌نویسی در مواجهه با این رویارویی نافرجام، معتقدند: آن دسته از قوانین که جنبه مالی یا اعتباری دارد، معمولا به چهار دلیل، طوری تدوین می‌شود که «مجری مقررات» و «مخاطب یا ذی‌نفع مقررات»، برداشت‌های ضد و نقیض از متن آن کسب می‌کنند. در قوانینی که صحبت از پرداخت، کمک یا تخصیص منابع مالی از سمت دولت به یک نهاد می‌شود، در مواقعی که گزینه «مجاز است» به‌کار می‌رود، دولت تکلیف یا تعهدی به اجرا ندارد بلکه صرفا به دلایلی همچون «رفع ممنوعیت قوانین قبلی» یا «علامت کلی از موافقت کلی با یک اقدام و سیگنال اطمینان بخش به سرمایه‌گذار»، اختیار پرداخت پیدا می‌کند. در این حالت، مرز پاسخگویی دولت به نهادهای نظارتی به گونه‌ای است که از پاسخ درباره چرایی نپرداختن اعتبارات مصوب، کاملا معاف است.در به‌کار بردن واژه «مجاز» به جای «تکلیف»، علاوه بر دو علت نام برده شده، ردپای اقتصاد سیاسی یا همان «چانه‌زنی برای تصویب یک ماده که منجر به تامین نظر صوری لابی‌کننده» و همچنین «کمبود منابع بودجه‌ای دولت» نیز دیده می‌شود.کارشناسان، اختلاف‌نظر عمیق دولت و شهرداری را از جنس همین دو عامل آخر می‌دانند.مدیریت شهری پایتخت از سال 85 تاکنون با جست‌وجو در احکام برنامه‌ای، سیاهه‌ای از طلب دولت به شهرداری تنظیم کرده است که رقم آن طبق اعلام حسابرسان رسمی شهرداری تهران طی 10 سال اخیر به 14 هزار میلیارد تومان رسیده است. این گزارش که اخیرا در صحن علنی پارلمان محلی پایتخت تشریح شد با واکنش‌های مختلفی از سوی دولتمردان مواجه شده است.
هرچند اعضای کابینه یازدهم از ابتدا با دستور حسن روحانی، کمیته‌ای متشکل از نمایندگان دولتی و شهری برای پیگیری مطالبات معوق شهرداری از دولت تشکیل دادند، اما دولتمردان در پاسخ به گزارش اخیر مدیریت شهری در بیانیه‌ای رسمی اعلام کردند رقم ادعا شده از سوی مدیریت شهری به‌عنوان بدهی دولت، از منظر «اختیار» بوده نه «تکلیف»! بنابراین نه تنها تعهدی قانونی برای دولت ایجاد نشده است بلکه بررسی‌های بیشتر در مناسبات مالی دولت و شهرداری نشان می‌دهد که شهرداری تهران نه تنها از دولت طلب ندارد بلکه بابت برخی وام‌های دریافتی از بانک‌های دولتی رقمی بالغ بر 3 هزار میلیارد تومان به مجموعه دولت بدهکار است.
مدیریت شهری لیست طلب پایتخت از دولت را که تهیه گزارش حسابرسی آن به پیشنهاد دولت یازدهم بوده است در 9 محور اصلی شامل هزینه ساخت و توسعه مترو و یارانه بلیت اتوبوس و مترو، عوارض مالیات بر ارزش افزوده، تخفیفات بافت فرسوده، آرای قطعی شده کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، آرای قطعی شده کمیسیون ماده 100، جرائم ناشی از تخلفات رانندگی، عوارض نوسازی، عوارض کسب و پیشه و بهای پسماند عنوان کرده است که بخش عمده آن مربوط به رقمی معادل 10 هزار و 800 میلیارد تومان مربوط به مطالبات شبکه حمل و نقل عمومی پایتخت می‌شود. با این وجود معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور پس از اعلام رقم بدهی دولت به شهرداری از سوی حسابرسان رسمی، در بیانیه‌ای رقم بدهی دولت به شهرداری را مطابق مستندات رسمی معادل 735میلیارد تومان و طلب دولت از شهرداری را معادل 3 هزار و 900 میلیارد تومان تعیین کرد. به این ترتیب مطابق بررسی‌های دولتمردان، شهرداری تهران نه‌تنها طلبی از دولت ندارد، بلکه به مجموعه دولت رقمی معادل 3 هزار و 200 میلیارد تومان بدهکار است. کارشناسان در بررسی دقیق‌تر این موضوع، ریشه اختلاف میان دولت و شهرداری در تعیین رقم دقیق مطالبه مالی را تفاوت تفسیر دو عبارت «مجاز است» و «مکلف است» در متون قانونی می‌دانند. به گفته کارشناسان ارشد قانون‌نویسی علت استفاده از واژه «مجاز است» در چهار وجه مختلف ریشه دارد.
تفاوت میان «مجاز» و «مکلف»
کارشناسان ارشد مطرح حوزه برنامه‌ریزی تفاوت عبارت «مجاز است» با «مکلف است» را ریشه در ضمانت اجرایی و مطالبه آن از سوی دستگاه‌های نظارتی عنوان می‌کنند.حسن خوشپور عضو انجمن خبرگان برنامه‌ریزی و یکی از مدیران پیشین سازمان مدیریت در پاسخ به این سوال که از منظر قانون‌نویسی تفاوت «مجاز» با «تکلیف» در مقررات مربوط به پرداخت اعتبارات چیست؟ به «دنیای اقتصاد» گفت: این تفاوت در محدوده «اختیار» و «اجبار» است.به گفته این صاحب نظر ارشد برنامه‌ریزی، زمانی که در متون قانونی دولت «مجاز» می‌شود در واقع دولت یا متولی در نظر گرفته شده «مخیر» است به حوزه تصریح شده در قانون ورود کند. خوشپور اما «مکلف است» را از جنس ماموریت می‌داند که در صورت انجام نشدن آن دولت یا دستگاه‌های متولی باید به نهاد نظارتی پاسخگو باشد. محمد کردبچه دیگر چهره مطرح نظام برنامه‌ریزی، نیز تفاوت این دو واژه را در ضمانت اجرایی آن توصیف می‌کند. مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد است: وقتی دولت یا دستگاه‌های اجرایی مکلف به کاری می‌شود آن بند جنبه «اجباری» دارد و انجام آن مطالبه قانون‌گذار است. به گفته وی اما در استفاده از گزاره « دولت مجاز است» قانون‌گذار رویکرد توصیه‌ای دارد و خاصیت آن ارشادی است.
منطق کاربرد یک واژه
در زبان فارسی برخی ترکیب‌ها یا واژه‌ها را بی‌نقش یا حشو توصیف می‌کنند چنین دیدگاهی درخصوص استفاده از واژه «دولت مجاز است» عملا در زبان برنامه‌نویسی برای کشور نیز وجود دارد. وقتی واژه‌ای برای متولی الزام‌آور نیست و جامعه هدف نیز نمی‌تواند مطالبه آن را داشته باشد چرا در قانون بارها و در ابتدای بندهای زیادی تکرار شده است. کارشناسان کاربرد این واژه را به چهار دلیل عنوان می‌کنند. نخست آنکه کاربرد واژه «مجاز است» در برخی موارد با هدف رفع ممنوعیت‌های قبلی گنجانده می‌شود. حسن خوشپور در این رابطه توضیح می‌دهد: قانون برنامه توسعه برای یک دوره 5 ساله نوشته می‌شود و قانون بودجه نیز براساس آن یک سال را در بر می‌گیرد. برنامه‌نویسان در قانون با استفاده از این واژه برخی ممنوعیت‌های قانونی قبلی را از بین می‌برند و این واژه به معنای مجوز جدیدی است که تمام قوانین گذشته ناقض خود را منسوخ می‌کند. محمد کردبچه نیز به وجه دوم از کاربرد این واژه اشاره دارد. به گفته مدیر کل پیشین دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت در برخی موارد با لحاظ نبود منع قانونی با هدف اجماع و همگرایی میان دولت، مجلس و دستگاه‌های صاحب نفع در انجام یک ماموریت، از واژه «مجاز است» استفاده می‌شود. به گفته وی در این وجه که خاصیت ارشادی دارد نهادهای کلان حاکمیت در فرآیند قانونی شدن مهر تایید خود را به این کار می‌زنند.او هدف از این اقدام را علامت دادن به طرف‌های مقابل انجام ماموریت عنوان می‌کند. او از فاینانس به‌عنوان یک نمونه یاد می‌کند و می‌گوید: وقتی مجموعه حاکمیت دولت را مجاز به جذب سرمایه از مسیر فاینانس می‌کنند این بند می‌تواند برای فاینانس‌کنندگان علامتی اطمینان‌بخش باشد که مجموعه حاکمیت بر انجام چنین کاری اجماع دارند. کردبچه اطمینان بخشیدن به بخش‌خصوصی و سرمایه‌گذاران را یکی از خاصیت‌های استفاده از این واژه عنوان می‌کند. اما کارکرد سوم این واژه از نوع «اقتصاد سیاسی» است. حسن خوشپور این کارکرد را محصول یک ضعف بزرگ در نظام برنامه‌ریزی می‌داند.این خبره برنامه‌ریزی در توصیف این ضعف می‌گوید: یکی از چالش‌های برنامه‌ریزی کشور چانه‌زنی در زمان تصویب پیشنهادها است. در برخی موارد که دو دستگاه دست به لابی برای تحقق موضوع مورد نظر خود می‌زنند برای تامین نظر دو طرف از این واژه استفاده می‌شود.اما خاصیت آخر استفاده از این واژه به بندهایی برمی‌گردد که تعهدات مالی به‌دنبال دارد و انجام آن نیازمند وجود منابع است. به گفته هر دو کارشناس در بندهایی که تعهدات مالی متوجه دولت می‌شود از این واژه استفاده می‌شود تا در صورت نبود منابع مطالبه متوجه این نهاد نباشد. زیرا اگر دولت به انجام ماموریتی یا اختصاص منابعی متعهد شود و انجام ندهد می‌تواند تحت تعقیب دستگاه‌های نظارتی قرار گیرد. با این حساب می‌توان اختلاف دولت و شهرداری را که برآمده از این دو واژه است متوجه کارکرد این واژه از نوع سوم و چهارم دانست. در جریان کمک دولت به شهرداری‌ها با کاربرد واژه مجاز است ظاهرا نظر هر دو تامین شده است. شهرداری با توجه به سیاهه‌ای که تهیه کرده روی این ارقام حساب کرده و ظاهرا به این بندها دلخوش بوده است.دولت بسته به موجودی خزانه تکالیفش را انجام داده و امروز که پای تسویه حساب آمده با تفسیر خود از قانون هیچ دینی را به گردن نمی‌گیرد.
اقدام به شهرداری
ناصر امانی معاون برنامه‌ریزی و توسعه شهری شهرداری تهران نیز علاوه بر آنکه عملکرد دولت در این حوزه را با ابهاماتی همراه می‌داند و عنوان می‌کند: ظاهرا دولت در نظر دارد گزارش آماده شده توسط مدیریت شهری درخصوص فهرست بدهی دولت به شهرداری را به سازمان بازرسی کل کشور ارسال کند تا زمانی که نظر قطعی سازمان درخصوص گزارش مدیریت شهری اعلام نشود شهرداری اقدام دیگری نخواهد کرد. او در پاسخ به تحلیل دولتمردان درخصوص تفاوت واژه «مجاز است» و «مکلف است»، می‌گوید: در این صورت می‌توان این گونه تعبیر کرد که دولت هیچ گونه تعهدی در قبال توسعه متروی شهر تهران و سایر کلانشهرها ندارد که اگر این طور است این سوال به وجود می‌آید که چرا طی چند سال گذشته دولت ارقام ناچیزی به تهران و برخی کلان‌شهر‌های کشور در حوزه مترو پرداخت کرده است. از این رو به نظر می‌رسد دوستان در دولت واژه «مجاز است» را به نفع خود تعبیر می‌کنند. او ادامه می‌دهد: البته مدیریت شهری در تدوین لیست بدهی دولت به پایتخت به فکر توسعه مترو و سایر امور ارتقای کیفی زندگی شهروندان است و اگر دولت بگوید که در قبال مشکلاتی که مردم در شهر تهران دارند چه در حوزه حمل و نقل و چه در سایر حوزه‌ها مسوولیتی ندارد، شهرداری این موضوع را پیگیری نخواهد کرد اما رئیس‌جمهوری محترم و معاون اول محترم ایشان در افتتاحیه خط سه مترو در این زمینه قول کمک و همکاری داده‌اند. او تاکید می‌کند: بنابراین شاید بهتر باشد به جای تفسیرهای متفاوت از الفاظ، برای رشد و توسعه حمل و نقل عمومی تهران که سرمنشأ بسیاری از مشکلات تهران همچون آلودگی هوا است با همفکری دولت و شهرداری و بدون اختلاف نظر اقدام کنیم. البته در این زمینه شهرداری متوجه حسن‌نیت دولت هست.
تفاوت در مبنای محاسبه
علیرضا دبیر، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران نیز در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با اشاره به گزارش طلب 14 هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران از دولت که در جلسات اخیر شورای شهر تهران قرائت شد، می‌گوید: این گزارش توسط حسابرسان رسمی مدیریت شهری استخراج شده است. به نظر می‌رسد حسابرسان در تدوین فهرست بدهی دولت به شهرداری که مجموعا رقمی معادل 14 هزار میلیارد تومان است دست بالا را محاسبه کرده‌اند. او عنوان می‌کند: اما با توجه به بیانیه دولت درخصوص تفاوت میان «تکلیف» یا «کمک» دولت به شهرداری این طور می‌توان توضیح داد که آنچه مبنای محاسبات حسابرسان رسمی مدیریت شهری قرار گفته و موجب شده است مجموع رقم بدهی دولت به شهرداری تا نیمه سال گذشته به 14 هزار میلیارد تومان برسد مصوبات مجلس است که طبق قانون باید در قالب بودجه سالانه دولت گنجانده شود، اما تعداد زیادی از این رقم‌ها در بودجه سنوات گذشته نیامده است. از سوی دیگر دولت خود را به تکالیف گنجانده شده در بودجه مکلف می‌داند، به‌عنوان مثال شهرداری تهران در سال 90 معادل 1500 میلیارد تومان برای بخش عمرانی مترو بودجه در نظر گرفته است از این رو حسابرس رسمی در زمان تدوین لیست بدهی دولت به شهر تهران معادل همین رقم را برای دولت تعهد در نظر گرفته است. این در حالی است که به‌عنوان مثال در سال 90 برای بحث مترو کلانشهرها در بودجه کل کشور رقمی معادل 200 میلیارد تومان در نظر گرفته شده باشد.
به تعبیر دیگر تفاوت در تفسیر از قانون میان دولت و شهرداری در این حوزه وجود دارد چراکه آنچه مبنای محاسبات حسابرسان رسمی مدیریت شهری قرار دارد مصوبات مجلس است که ممکن است تمامی آنها در قالب بودجه دولت گنجانده نشده باشد. او افزود: به همین دلیل به نظر می‌رسد رقم خالص بدهی دولت به شهرداری معادل 5 تا 6 هزار میلیارد تومان است که این رقم براساس تعهداتی است که دولت در سال‌های اخیر برای خود در بودجه کشور به‌عنوان تکلیف قانونی آورده است. به‌عنوان مثال، رقم بدهی دولت در حوزه سهم شهرداری از جرایم ناشی از تخلفات راهنمایی و رانندگی واقعی است و طی چند سال گذشته دولت‌ها به تعهدات خود در این بخش به‌صورت کامل عمل نکرده‌اند. دبیر محاسبه رقم بدهی شهرداری به بانک‌ها در قالب طلب دولت از مدیریت شهری پایتخت را اشتباه می‌داند و می‌گوید: در این حوزه شهرداری تهران تا پایان سال 97 حدود 10 هزار میلیارد تومان به تمامی بانک‌ها بدهکار خواهد شد که به‌صورت سالانه بدهی خود را بازپرداخت می‌کند. بدهی به بانک‌ها روتین و عادی است، بنابراین بدهی به بانک، بدهی به دولت نیست.